La iniciativa fue aprobada en general por 11 votos contra dos. Fonavi, uno de sus ejes centrales, abrió cuestionamientos sobre financiamiento, garantías estatales, gobernanza y capacidad para ampliar el acceso a la vivienda en las regiones chilenas
La reforma del mercado de capitales consiguió un amplio respaldo en la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputadas y Diputados, pero la votación de 11 votos a favor y dos en contra abrió una etapa bastante más compleja para uno de sus principales componentes: el Fondo Nacional para la Vivienda, Fonavi. El proyecto avanzó en general, aunque buena parte de su diseño deberá volver a examinarse durante la discusión particular.
El mecanismo contempla una capitalización estatal de hasta US$2.000 millones entre 2027 y 2029, será administrado por BancoEstado y busca aumentar la disponibilidad de financiamiento hipotecario mediante la adquisición de créditos originados por bancos y otras instituciones. La apuesta es liberar recursos para nuevos préstamos y mejorar condiciones de tasa, plazo y dividendo.
La propuesta entra, sin embargo, en un mercado donde el problema no pasa solamente por disponer de más financiamiento. Chile mantiene viviendas nuevas esperando compradores mientras una parte importante de los trabajadores continúa sin ingresos suficientes para adquirirlas, una brecha donde se cruzan precios inmobiliarios, salarios, capacidad de endeudamiento y diferencias territoriales.
Briones y CFA ponen el foco en los riesgos
Uno de los cuestionamientos más directos llegó desde el exministro de Hacienda Ignacio Briones, quien puso en duda el diagnóstico sobre el cual se construye Fonavi. A su juicio, Chile no enfrenta principalmente una escasez de capital disponible para créditos hipotecarios.
“No me gusta el Estado reemplazando al mercado, sin una justificación clara de que haya una falla de mercado. Y yo no la veo”, sostuvo ante la Comisión.
Su argumento apunta a que las tasas y plazos hipotecarios chilenos son comparables con mercados desarrollados y que la barrera se encuentra en otra parte. “El problema es más de acceso, es más de precio, es más de salario, es más de crecimiento económico”, afirmó, trasladando el centro del debate desde la disponibilidad del crédito hacia la capacidad de las familias para comprar una vivienda.
Esa diferencia es relevante porque cambia la política que se requiere. Si el sistema financiero tiene capacidad para prestar, pero una parte importante de los hogares no puede cumplir las exigencias hipotecarias, aumentar la liquidez puede ampliar el número de créditos disponibles sin necesariamente incorporar a quienes actualmente están fuera del mercado.
Briones también apuntó al mecanismo utilizado para compartir las pérdidas entre las entidades que originan los créditos y Fonavi. El proyecto contempla un deducible o primera pérdida para evitar que las instituciones transfieran completamente el riesgo, pero el economista cuestionó que el cálculo se realice individualmente.
El problema, advirtió, es que “está estructurado crédito a crédito”, cuando debería evaluarse sobre la cartera completa transferida. Un diseño mal calibrado podría generar incentivos para que una institución mantenga sus mejores préstamos y venda al fondo aquellos con mayor probabilidad de incumplimiento.
“Asegurémonos que los incentivos están más o menos bien puestos”, planteó Briones, advirtiendo que una estructura equivocada puede terminar desplazando riesgo desde las instituciones financieras hacia Fonavi y, por esa vía, hacia recursos respaldados por el Estado.
La presidenta del Consejo Fiscal Autónomo, Paula Benavides, llevó la discusión hacia las cuentas públicas. La capitalización prevista para Fonavi equivale aproximadamente a 0,49% del PIB acumulado entre 2027 y 2029 y, aunque se registre como una operación financiera, requiere que el Estado disponga efectivamente de esos recursos. “En el proyecto no se indica cómo esta se va a financiar”, advirtió Benavides.
El punto adquiere especial importancia porque los aportes posteriores al primer año deberán incorporarse a las respectivas leyes de Presupuestos. Si no aparecen nuevas fuentes de ingresos, el financiamiento puede traducirse en mayor deuda o en una reducción de otros activos fiscales.
El CFA también puso atención sobre las garantías que acompañarán al mecanismo. “No se identifica una fuente adicional de recursos”, advirtió el organismo, en un período marcado por holguras fiscales reducidas y compromisos presupuestarios que deberán competir entre sí.
A esa preocupación se suma la exposición frente a eventuales pérdidas. El Consejo recomendó establecer un techo a la garantía estatal y crear un seguimiento periódico e independiente del fondo, especialmente porque escenarios de mayor desempleo, caída de precios de las viviendas o tasas más altas pueden aumentar los incumplimientos incluso sin una crisis financiera.
La gobernanza completa el cuadro. BancoEstado administrará Fonavi y, al mismo tiempo, podrá participar como originador de créditos. Benavides advirtió que se trata de “un fondo de gran envergadura” y que su estructura debe permitir una gestión clara, separando responsabilidades y reduciendo los riesgos fiscales asociados a su funcionamiento.
La prueba regional de Fonavi
La reforma adquiere otra dimensión cuando se observa desde los territorios. El déficit habitacional cuantitativo alcanza cerca de 492 mil requerimientos de nuevas viviendas, equivalentes al 7,5% de los hogares, pero su distribución está lejos de ser uniforme.
Las mayores tasas relativas se concentran en el norte. Arica y Parinacota registra un 15% de sus hogares en déficit, Tarapacá un 14,9% y Antofagasta un 12,6%. La Región Metropolitana concentra, en cambio, casi la mitad del déficit nacional en términos absolutos.
Eso significa que una misma herramienta financiera puede producir efectos muy diferentes según el territorio. Donde existan viviendas disponibles, familias próximas a cumplir los requisitos bancarios y un mercado inmobiliario activo, una reducción de tasa o una extensión del plazo puede acercar rápidamente una compra. Donde los ingresos sean menores o la oferta insuficiente, el efecto puede ser mucho más acotado.
O’Higgins muestra parte de esa diferencia. Cerca de 40 mil familias enfrentan necesidades habitacionales en la región, con brechas que alcanzan a sectores medios y zonas rurales. Para algunos hogares una mejor condición hipotecaria puede ser decisiva; para otros, la distancia entre ingresos y precio continuará siendo demasiado grande.
BancoEstado puede convertirse en uno de los principales canales para extender Fonavi fuera de Santiago. La propia institución ha señalado que aproximadamente la mitad de sus operaciones en modalidades hipotecarias con garantías especiales o subsidios de tasa se realizan en regiones, especialmente en segmentos de viviendas de menor valor.
Esa presencia, sin embargo, no asegura por sí sola una distribución territorial equilibrada. Fonavi no contempla cuotas regionales para las carteras que podrá adquirir, por lo que el financiamiento tenderá a fluir hacia aquellos lugares donde existan créditos originados, oferta financiable y familias que superen las evaluaciones hipotecarias.
Ahí aparece una de las preguntas menos desarrolladas de la reforma. En regiones con stock inmobiliario disponible, mejores condiciones crediticias pueden acelerar ventas, destrabar inversiones y generar movimiento en construcción, comercio y servicios asociados. En territorios donde el problema está en la falta de suelo, infraestructura, proyectos o ingresos, Fonavi puede tener un alcance considerablemente menor.
Valparaíso ofrece otro ejemplo. La región mantiene uno de los mayores volúmenes de déficit habitacional fuera de Santiago, pero una mayor disponibilidad de crédito no elimina por sí sola las restricciones de suelo, localización, infraestructura o capacidad de pago que condicionan el acceso a una vivienda.
Por eso, la prueba territorial de Fonavi no estará únicamente en cuántos créditos movilice, sino en qué regiones consiga hacerlo y qué familias logren acceder efectivamente a ellos.
Los puntos que siguen abiertos
| Tema | Diseño propuesto | Definición pendiente |
|---|---|---|
| Capitalización | Hasta US$2.000 millones entre 2027 y 2029 | Cómo se financiarán los aportes |
| Carteras hipotecarias | Fonavi comprará créditos originados por instituciones financieras | Evitar el traspaso de operaciones de mayor riesgo |
| Deducible | El originador conservará parte de las pérdidas | Definir si se calcula por crédito o por cartera |
| Garantía estatal | Existirá respaldo del Estado | Establecer un límite a la exposición fiscal |
| Gobernanza | BancoEstado administrará Fonavi | Separar adecuadamente sus distintos roles |
| Regiones | No existen cuotas territoriales | Determinar dónde el financiamiento tendrá impacto efectivo |
De la aprobación general a la letra fina
El respaldo obtenido en Hacienda permite que la reforma del mercado de capitales continúe su tramitación, pero el 11 a 2 no resuelve las interrogantes que dejó Fonavi. La comisión fijó el 16 de octubre como plazo para presentar indicaciones y proyecta iniciar la votación particular durante la semana siguiente.
Será ahí donde los reparos planteados durante las audiencias deberán transformarse en decisiones concretas. El Congreso tendrá que resolver cuánto riesgo conservarán las instituciones financieras, cómo se financiará la capitalización, hasta dónde llegará la garantía estatal y qué controles tendrá un fondo que puede adquirir un peso relevante dentro del mercado hipotecario.
También comenzará a quedar más claro qué capacidad tendrá el instrumento para responder a realidades regionales muy distintas. Las mayores tasas relativas de déficit están en el norte, la Región Metropolitana concentra casi la mitad de los requerimientos y territorios como Valparaíso, Biobío y O’Higgins enfrentan condiciones propias de ingreso, oferta y desarrollo inmobiliario.
La prueba de Fonavi, por tanto, no estará únicamente en los US$2.000 millones comprometidos. Estará en su capacidad para conectar financiamiento, viviendas y familias, y en determinar si ese efecto consigue extenderse efectivamente más allá de los mercados inmobiliarios de mayor tamaño.
Si esa conexión se produce, el impacto puede alcanzar construcción, inversión y empleo regional. Si no ocurre, Chile podría disponer de mayor capacidad para financiar viviendas mientras mantiene buena parte de la distancia que hoy existe entre dónde están las necesidades habitacionales, dónde existe oferta y dónde las familias pueden pagarla.
