Por: Julieta Suárez-Cao, PhD en Ciencia Política, Profesora Asociada Instituto de Ciencia Política-PUC y Red de Politólogas; Esteban Szmulewicz, Académico de Derecho Constitucional y Administrativo, Universidad Católica del Norte; Ismael Toloza, Doctor en Economía Regional, Presidente Fundación Chile Descentralizado; y Heinrich von Baer, Past-President Fundación Chile Descentralizado
Chile será descentralizado, o no será desarrollado. Esta es la célebre sentencia del destacado cientista político Joan Prats-Catalá en su prólogo del libro Pensando Chile desde sus Regiones (2009), fundamentada magistralmente “El salto al desarrollo requerido para que Chile se instale estructuralmente entre los países avanzados del mundo, se encuentra bloqueado por un haz de desigualdades, anudadas por la concentración política, económica y territorial del poder”.
Chile, el país más centralizado de Sudamérica y de la OCDE: Chile todavía es el país más centralizado de América Latina y de la OCDE, hecho que significa un severo obstáculo a las posibilidades de asegurar una vida digna a todos nuestros habitantes en cada una de las localidades del territorio nacional.
Nueva Constitución: la oportunidad y responsabilidad para descentralizar Chile. Reducir esas todavía tan severas desigualdades sociales y territoriales, descentralizando el poder con una nueva distribución territorial, acercando el gobierno a la ciudadanía y a las comunidades locales y regionales, es uno de los mandatos más claros para la nueva Constitución, el que ha sido asumido con decisión y en forma transversal por una amplia mayoría de los integrantes de la Convención Constitucional.
La necesidad de compartir el poder: el poder de los gobiernos regionales no depende sólo de sus niveles de autonomía, autogobierno y grados de descentralización: también depende del “poder compartido” que ellos tengan sobre las decisiones nacionales que las afectan (Hooghe et al (2016), Measuring Regional Authority: A Postfuntionalist Theory of Governance, Vol.I, Oxford University Press). Según estos autores, ello significa disponer de la capacidad de:
- Co-legislar en decisiones de nivel nacional.
- Participar en las instancias de definición de políticas públicas compartidas entre las autoridades nacionales y territoriales.
- Determinar la distribución de la recaudación de los impuestos nacionales en el respectivo territorio.
- Ser consultados al momento de contraerse una deuda nacional de relevancia o impacto en los territorios.
- Aprobar reformas constitucionales que afecten a los territorios.
Unicameralidad: una severa amenaza para el proceso descentralizador: La adopción de un sistema unicameral, basado en el principio de representación poblacional proporcional, dejaría casi sin representación efectiva a la mayoría de las regiones, sobre todo a aquellas de mayor tamaño geográfico y de menor población. En consecuencia, implicaría un riesgo severo para el avance del proceso descentralizador, e incluso podría volver a centralizar el poder.
Dado que el sistema unicameral no instituye “poder compartido”, genera una desconexión entre el nivel nacional del poder y las capacidades de gobierno autónomo de las municipalidades y de los gobiernos regionales. Aún con un sistema electoral mixto, que incluya distritos regionales, no se asegura el avance sostenido del proceso descentralizador.
Además, en la experiencia comparada se demuestra que para la coordinación de políticas públicas es clave la existencia de instituciones de cooperación interterritorial. Por ejemplo, en diversos países la falta de una cámara de representación territorial afectó el buen manejo de la pandemia e influyó fuertemente en las debilidades de la respuesta. Para lograr dicha coordinación no son suficientes las conferencias entre ejecutivos regionales, que también son necesarias, ya que las cámaras territoriales y la mayor representatividad y pluralismo que expresan, permiten respuestas más legítimas y con mayor aceptación social.
Propuesta
Dos Cámaras con diferentes roles y representación: la respuesta adecuada para el Chile descentralizado y desarrollado que queremos, es consagrar en la nueva Constitución dos Cámaras, con diferentes roles (asimétricas) y sistemas de representación (incongruentes):
- Una Cámara definida por el principio poblacional, y dotada de más prerrogativas legislativas.
- Una Cámara definida por el principio de representación territorial, que consagre igual representación para cada una de las regiones, indistintamente del tamaño de su población. Esta Cámara debe estar dotada de “poder compartido” sobre las decisiones nacionales que afectan el desarrollo y futuro de sus territorios.
Atribuciones de la Cámara territorial: a modo de ejemplo, entre las atribuciones de esta segunda Cámara, se pueden considerar, entre otras:
1.- Políticas públicas nacionales que inciden o impactan en las competencias, atribuciones, funciones y/o recursos de las entidades territoriales autónomas (gobiernos regionales y gobiernos locales).
2.- Proyectos de ley relativos a:
- materias de cooperación y solidaridad interterritorial.
- funciones y atribuciones de los gobiernos locales y regionales.
- cooperación internacional descentralizada.
3.- Aprobar la acción del gobierno nacional de hacer uso de sus poderes de sustitución de las medidas adoptadas por algún gobierno regional, o de la falta de acción de los mismos, cuando así lo exija de manera justificada, proporcionada y temporal, el logro de fines de interés general o del bien común.
4.- Aprobar cualquier proyecto de ley que afecte la división político-administrativa del Estado (creación, modificación o supresión de cualquier entidad territorial).
5.- Aprobar tratados internacionales que tengan impacto sobre las economías regionales y cuestiones limítrofes.
Ventajas de la Cámara Territorial asimétrica:
- Diversifica el poder, combinando la representación proporcional y diversa de la población, junto a la representación territorial.
- Contribuye a una realización más plena de los 11 Principios Constitucionales de Descentralización (política, administrativa, fiscal) y de los tres de Participación (propuestos por el Grupo de los 23 y la Fundación Chile Descentralizado).
- Incrementa los puntos de acceso al sistema de decisiones.
- Distingue mejor los intereses de largo plazo del país, con una visión de Estado, de las respuestas y prioridades de más corto plazo y contingentes del gobierno de turno.
- Asegura una incidencia efectiva de las regiones en las decisiones de nivel nacional.
- Permite resolver bloqueos y refuerza la eficacia del sistema político.
- Mejora la pertinencia, oportunidad y territorialización de las políticas públicas sub- nacionales.
- Contribuye a la transformación cultural e institucional requerida por la profundización del proceso de descentralización en Chile.
Más poder para los Gobiernos Subnacionales
Para todas las Municipalidades del país, así como para los Gobiernos Regionales, la existencia de una Cámara Territorial significa:
- Mayores espacios de poder, la capacidad de ser escuchados y de incidir en las políticas públicas nacionales de desarrollo local y regional, más allá del ámbito de influencia de los Diputado/as y de los propios miembros que integren la Cámara Territorial.
- Un mayor compromiso y representatividad con las comunidades de menor población, más vulnerables y alejadas de las grandes ciudades, sobre todo aquellas relacionadas a territorios especiales, zonas extremas y de rezago.
- Incidencia en iniciativas que impliquen inversión regional de decisión nacional.
- Los Alcaldes, Concejales y Gobernadores Regionales independientes encontrarán en la Cámara de los Territorios la integración vertical que antes cumplían los partidos políticos.
- Protección contra eventuales reformas constitucionales re-centralizadoras del poder.
Visión de Estado
En una sociedad expuesta a cambios cada vez más veloces, complejos e impredecibles, es muy deseable que además de su mayor sensibilidad con los territorios, esta Cámara también asuma una mirada y responsabilidad de más largo plazo, con visión de Estado y perspectiva generacional, más allá de las contingencias cortoplacistas y electoralistas. De este modo, no estará tan expuesta a los compromisos y tensiones propios de los gobiernos nacionales, regionales y locales de turno.
Sistema electoral: regiones en pie de igualdad
Para esta Cámara asimétrica de los Territorios, proponemos instituir un sistema conforme a los siguientes criterios:
- Representación en pie de igualdad de cada una de las regiones, más allá de su población.
- Representación de las minorías, por ejemplo instituyendo tres escaños por región.
- Escaños reservados en las regiones con mayor población indígena.
Conclusiones
- La propuesta Cámara representativa de los territorios es indispensable para asegurar el avance sostenido del proceso descentralizador, tan necesario para alcanzar en Chile un desarrollo social y territorial más equilibrado, justo y digno, no sólo para algunos sino que para todos los habitantes de nuestro país, y no sólo en algunas sino que en todas sus localidades.
- Su ausencia implicaría una severa amenaza para la consolidación de la tan necesaria descentralización de nuestro país.
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