[Entrevista] Ismael Toloza: “Hay un nuevo escenario pro descentralización que incluye el futuro gobierno, la Convención y Gobiernos Regionales más autónomos”

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El flamante nuevo presidente de la Fundación Chile Descentralizado tiene una larga trayectoria en temas regionales, y ha sido uno de los más destacados impulsores de la descentralización en nuestro país


Ismael Toloza Bravo es Doctor en Economía y Magister en Economía y Gestión Regional, académico e investigador de la Universidad de La Frontera, y se desempeña actualmente como Director Ejecutivo de La Fundación de Desarrollo Educacional y Tecnológico La Araucanía, FUDEA UFRO. Así también, es coordinador de la línea de investigación en Economía Regional, Desarrollo y Territorio del Núcleo Científico de Ciencias Sociales de la misma Universidad. Es Coordinador para Chile de la Red de Desarrollo Territorial de América Latina y el Caribe, Red DETE ALC, y miembro del Grupo Técnico de Expertos en Competitividad Subnacional de la OEA, GTECS.

Cabe destacar, entre muchas otras actividades, que participó activamente en  la comisión asesora presidencial para la descentralización (2014), donde coordinó la subcomisión de descentralización fiscal; y en el año 2019 fue integrante de mesa técnica presidencial en descentralización, convocada por el Ministerio del Interior, para diseñar contenidos de ley corta de descentralización. Ha sido asesor de la Bancada de Senadores y Diputados Regionalistas.

Es el hombre para los nuevos tiempos, dicen los que lo conocen. Nuevos tiempos donde la descentralización entró de lleno en todas las agendas, sean estas las del nuevo gobierno de Gabriel Boric, de los convencionales constituyentes o de los nuevos gobernadores regionales.  De esto y mucho más hablamos con el nuevo Presidente de la Fundación.


¿Cuál es su opinión sobre la política de descentralización del actual gobierno que termina?

“Creo hay muchas oportunidades de mejora, hubo dificultades e intentos hasta el último momento de postergar la elección de Gobernadores Regionales, los reglamentos que operativizan la ley de regionalización (Ley 21.074) se demoraron mucho más de lo prudente, incluso más de tres años algunos, como el reglamento del Comité Regional de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación, que salió recién en julio de 2021. Si sumamos a lo anterior, las dificultades al proceso de instalación de los Gobernadores Regionales electos, en lo relativo a las dependencias de funcionamiento y los problemas de coordinación con los delegados presidenciales, por dar sólo dos ejemplos, configura un panorama con muchas oportunidades de mejora, como señale al principio”.


De los contactos que han tenido con los equipos de descentralización del Presidente electo Gabriel Boric, ¿qué impresión se han formado sobre su aproximación  y   propuestas en  descentralización?

“La impresión que nos hemos formado, es que hay mucha convicción descentralizadora, con un programa de gobierno auspicioso en materia de descentralización y desarrollo territorial, ratificado por las entrevistas que ha dado el presidente electo donde reafirma su impronta descentralizadora. No obstante, el horizonte de corto plazo presenta un parlamento y senado sin mayorías claras para el próximo gobierno, lo que implica dificultades para sacar adelante una agenda legislativa en esta materia”.


El hecho que tanto el Presidente como la futura jefa de gabinete sean de regiones, ¿cree usted que facilitará la comprensión  e impulso de la agenda descentralizadora?

“Creo que es una ventaja, y tenemos mucha esperanza en que ello facilite la comprensión e impulso de una agenda de descentralización…y digo, una agenda de descentralización porque creo hay propuestas que pueden ir más allá del programa de Gobierno, desde nuestro criterio, hay varias iniciativas que dependen sólo de la voluntad política del Presidente y su equipo, por tanto, se puede estructurar una agenda de corto plazo que dé señales concretas de avance en la descentralización en Chile”.


¿Qué metas concretas se han propuesto ustedes alcanzar con el nuevo gobierno?  ¿Qué tres cosas especificas le demandarían?

“Lo primero es cumplir el programa de Gobierno en materia de Descentralización. Lo segundo es avanzar en el envío de un proyecto de ley de rentas o de financiamiento regional y local, que es la tarea pendiente en los esfuerzos de Estado en descentralización, y que, dicho sea de paso, forma parte del programa de Gobierno”.

“Lo tercero, es trabajar en paralelo una agenda de fortalecimiento de la descentralización sobre la base de iniciativas no legislativas, para avanzar en flexibilidad presupuestaria subnacional, coordinación regional, fortalecimiento del rol simbólico del gobernador regional como primera autoridad, fortalecimiento de los gobiernos locales, entre otros”.


Convención Constituyente y descentralización 

Ustedes se han relacionado activamente con la Convención. ¿Qué opinión se han formado de cómo avanza el tema descentralización?

“Con mucho agrado hemos constatado el transversal apoyo que tiene la descentralización en el marco de la convención constitucional, y estamos ocupados en canalizar de buena manera esa energía transformadora, para establecer bases sólidas que doten de un marco constitucional, que posibilite una mayor distribución del poder en Chile, y permita avanzar en la construcción de un Chile territorialmente equilibrado”.


En su opinión, ¿qué aspectos de la descentralización no debieran quedar fuera de la nueva constitución?

“Todos los que hemos propuesto a la Convención, partiendo por plasmar el principio de equidad y solidaridad interterritorial, que implica que todos los ciudadanos, independiente del lugar del territorio puedan acceder a la misma cantidad y calidad de bienes públicos proveídos por el estado. Para cumplir lo anterior, se requiere de los principios de subsidiariedad y diferenciación territorial, que implica radicar la función pública lo más cercana a la gente, lo que conlleva fortalecer los gobiernos locales. El principio de autonomía financiera, no tutela, de fin a la discrecionalidad en la asignación de recursos; y de responsabilidad fiscal, asegurando la participación ciudadana incidente como eje central de la función pública, entre otros”.


Se ha hablado de regionalismo con parlamentos regionales… ¿qué opinión le merece?

“Actualmente existe un cuerpo colegiado elegido democráticamente, que necesita ser fortalecido en sus funciones de contrapeso regional, de potestades reglamentarias, u otras. Chile se encuentra en un proceso incipiente de descentralización, con autoridades regionales electas asumiendo funciones sólo hace seis meses, y el proceso descentralizador requiere de un cambio cultural e institucional que asegure una transición exitosa. Plantear parlamentos regionales, es maximizar dicha transformación cultural, con el correlato correspondiente de generación de expectativas ciudadanas. Lo óptimo es que en los próximos 30 años podamos avanzar sistemática y decididamente en un proceso transformador de distribución del poder”.

 

“Mirado desde el otro lado, lo que no puede pasar es que las transformaciones y entusiasmo, no sean canalizados de buena manera, y hagan que el proceso descentralizador no esté a la altura de las expectativas y sea considerado un fracaso por la ciudadanía”.


¿Cuál cree usted es el mejor sistema o régimen político para una descentralización de fondo, progresiva e irreversible?

“En el mundo hay varios ejemplos de sistemas de gobierno descentralizados que podemos mirar, y que como país quisiéramos parecernos, por ejemplo, Finlandia y su Democracia parlamentaria, o Francia y su República semi presidencial, o Italia y su Republica parlamentaria, entre otros”.

“En general, aspiramos a un sistema político que compatibilice de manera efectiva la democracia representativa, con la democracia participativa y fórmulas de democracia directa donde la participación e interacción ciudadana este al centro. Con un poder legislativo estructurado sobre un bicameralismo asimétrico, es decir, una cámara de representación poblacional, y una cámara de representación territorial, con “poder compartido” sobre las decisiones nacionales que afectan el desarrollo y futuro de las regiones. En este sistema, las regiones tienen una representación igualitaria, independiente del tamaño territorial y poblacional, cuyo objetivo es que, junto con la capacidad de autogobierno de las regiones, se les pueda dotar de la capacidad de incidir eficazmente en la política nacional que afectan al desarrollo de sus territorios. Lo anterior, podría asegurar un avance organizado, coherente y sostenido del proceso descentralizador que Chile requiere”.


Considerando que el parlamento estará empatado y que será difícil llegar rápido a acuerdos, ¿qué caminos o estrategias recomendaría usted para hacer avanzar la descentralización desde el principio?

“Como lo señale anteriormente, recomendamos trabajar en paralelo una agenda de iniciativas no legislativas, tales como: aquellas que fortalecen la coordinación entre el delegado presidencial y el Gobernador Regional, o el acortar tiempos de tramitación administrativa por la vía de decretos de delegación de funciones desde Ministerios y Subsecretarias hacía sus homólogos regionales, o de flexibilidad presupuestaria u otras materias de transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad fiscal, etc., todas las cuales se pueden abordar por la vía de “instructivos presidenciales”, o “Protocolos de acuerdo Presidencia – Gobierno Regional”, o “Agendas pactadas territoriales”,  “convenios de programación” sectoriales y territoriales, entre otros”.


Nueva Gobernanza para un mejor avance descentralizador 

Los gobiernos han usado diversos mecanismos e instancias para abordar la descentralización, tales como comités de ministros, comisiones presidenciales, grupos de expertos, etc.  Para un mejor impulso de la descentralización en la actual etapa, ¿cuál cree usted seria la gobernanza más adecuada?  ¿Está la actual SUBDERE preparada para ello?

“El proceso descentralizador requiere de esfuerzos importantes en coordinación interministerial, de carácter horizontal y vertical, para lo cual requiere de una estructura de seguimiento e implementación de propuestas del más alto nivel y de dependencia directa del Presidente de la República. En este sentido, hay que evaluar si la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo SUBDERE es la instancia que posibilita una comunicación directa y horizontal con el gabinete de Ministros involucrados en las distintas iniciativas descentralizadoras; uno tiende a pensar que puede asumir más un rol de secretaría técnica del proceso, pero la conducción política, que dictan los tiempos, énfasis y alcances del proceso, debería provenir directamente de la más alta autoridad del país.

“No obstante lo anterior, es recomendable que el proceso se fortalezca con una instancia de colaboración técnica permanente, asociada a una comisión externa de carácter interdisciplinario, experta, plural y representativa de la diversidad geográfica del país, que acompañe y asesore el seguimiento del proceso”.

“En otro sentido, todo indica, que la SUBDERE deberá ajustar su forma de trabajo y vinculación, en este nuevo escenario subnacional descentralizado, con gobiernos autónomos que pueden o no hacer caso a las recomendaciones que surgen desde esta subsecretaría. A pesar de ello, considero que una buena señal de entrada, podría ser la descentralización de los fondos discrecionales que actualmente maneja SUBDERE y que originan un clientelismo que hay que superar”.


Escenario esperanzador: delegados presidenciales facilitadores y gobernadores pro descentralización

Considerando un escenario de delegados presidenciales facilitadores y gobernadores regionales pro descentralización, ¿qué cree usted que se puede lograr con este escenario inédito  y auspicioso?

“Por cierto que es un escenario esperanzador para avanzar de inmediato en una mejor coordinación colaborativa a nivel regional. Si ello se complementa con la instrucción directa desde el Ministerio del Interior – mientras se realizan las modificaciones legales -, de por ejemplo,  incorporar al Gobierno Regional en las decisiones de inversión estratégicas de la región asociadas a los servicios públicos; o de avanzar por la vía administrativa en hacer al Gobernador Regional responsable del Ante Proyecto Regional de Inversiones ARI, y vincular su cumplimiento con la evaluación de SEREMIs y Directores Regionales de servicio;  o de incorporar al Gobernador Regional en las instancias de decisión en las cuales hoy no participa, como por ejemplo, la Comisión de Borde Costero, Comisión de Evaluación Ambiental, Comité Regional de Emergencia, entre otros”.


¿Cómo cree usted que debe avanzar el proceso de traspaso de competencias… ¿cómo elegirlas, cómo operarlas, cuáles primero… ¿cuáles después?

“El primer criterio que debería primar, es que toda competencia a transferir debe ser concordada con el Gobierno Regional respectivo; dicho de otra manera, lo que no puede volver a pasar es que se trasfieran competencias no conversadas ni concordadas con los GOREs, como por ejemplo las competencias de oficio transferidas en febrero de 2019, y que son percibidas como marginales y poco trascendentes, como por ejemplo la facultad del cierre temporal o definitivo de calles transferida por el ministerio de transporte”.

“En este sentido, puede haber una base de competencias genéricas que pueden ser importantes para todos los Gobiernos Regionales, como aquellas que flexibilizan y eficientan el gasto, o las que mejoran la coordinación de inversiones, o fortalecen la estructura de los Gobiernos Regionales, etc. Y otras que son específicas y particulares de cada región, como pueden ser la tuición sobre áreas protegidas en el caso de Aysén y Magallanes, o las vinculadas al agua potable, electrificación rural y riego, entre otras., y en las cuales cada gobierno regional en conjunto con su respectivo Consejo Regional debe definir”.


¿Qué se debiera considerar en cada territorio para que las competencias traspasadas signifiquen un avance palpable y no un problema?

“En palabras simples, la competencia a solicitar debe abordar de una mejor manera y más eficiente, la solución de un problema regional o poner en valor una oportunidad del territorio. Si el ejercicio de la competencia presenta dificultades no previstas, siempre existe la posibilidad de devolverla”.

“Lo fundamental es avanzar hacia un modelo de gestión de políticas públicas regionales distinto, con enfoque territorial, con empoderamiento de actores, con institucionalidad de contraparte capaz de co diseñar soluciones; con participación vinculante que refuerce el control social de la ejecución de políticas públicas, y con miradas e instrumentos de mediano y largo plazo que sean capaces de orientar y ordenar la inversión privada y el gasto público, a objeto de hacerlo más pertinente”.


Fundación Chile Descentralizado: Los énfasis de la nueva presidencia

Usted fue electo hace pocos meses como nuevo Presidente de la Fundación y acaban de realizar una reunión nacional con todos sus miembros (denominada Cónclave). Partamos por el Cónclave: ¿cuáles fueron las grandes conclusiones de esa reunión?

“Efectivamente como primera iniciativa de esta nueva presidencia, y nuevo equipo directivo, hemos impulsado la realización de un primer cónclave de reflexión estratégica, con el objeto de abordar colectivamente y con participación de todos los capítulos regionales, cuáles son los desafíos que como Fundación debemos asumir en el corto y mediano plazo en Chile, a luz de las transformaciones que como país estamos abordando. En este sentido, parte de las conclusiones se relacionan con asumir en el corto plazo, un rol colaborativo y propositivo en la implementación del próximo programa de gobierno en materia de descentralización”.

 

“También, incidir y aportar con propuestas de norma constitucional en materia de descentralización, participación y bicameralismo asimétrico, a la convención constitucional. De la misma manera, fortalecer los capítulos regionales y su rol de colaboración con cada uno de los Gobiernos Regionales, y fortalecer las alianzas estratégicas con instituciones y organizaciones afines como la Agrupación de Universidades Regionales, la Red de Centros de Estudios Regionales, la Red de Desarrollo Territorial RED DETE ALC, Chile COSOC, entre otros. En el mediano plazo, colaborar en la arquitectura legislativa que operativice la nueva constitución en materia de descentralización. Es claro que hay un nuevo escenario pro descentralización, que incluye el futuro gobierno, la Convención, y Gobiernos Regionales más autónomos”.


¿Qué rol jugarán en el futuro los capítulos regionales de la Fundación, especialmente en el nuevo escenario de gobernadores regionales pro descentralización y delegados presidenciales facilitadores?

“Los capítulos regionales son fundamentales para la fundación, ya que constituyen una de las principales fortalezas institucionales, al contar con presencia activa en cada una de las regiones de Chile, lo que nos vincula con organizaciones sociales y comunitarias de base, universidades, organizaciones productivas, municipalidades, y la institucionalidad regional, por cierto. En este sentido, uno de los lineamientos concordados en el cónclave fue precisamente el fortalecimiento de los capítulos regionales, en cuanto identificar, gestionar y proponer espacios de colaboración a los Gobiernos Regionales y Gobiernos locales. Es decir, ponernos al servicio de un nuevo modelo de gestión regional y local, descentralizada, territorial, participativa, incidente y con resultados visibles para la ciudadanía”.


En su gestión, ¿cuánto habrá de continuidad y cuánto de cambio respecto a la presidencia anterior?

“Somos una institución reconocida a nivel nacional por haber incidido en la agenda de descentralización en Chile, lo que nos llena de orgullo, y por tanto es parte del legado que debemos cuidar y fortalecer. Hoy estamos frente a un nuevo tiempo, nuevos desafíos que requieren del complemento de nuevas miradas, nuevas ideas, las instituciones muestran nuevos liderazgos y en donde la fundación no es ajena”.

“El equipo directivo que me corresponde presidir, asume una responsabilidad de segundo tiempo, con un énfasis en el fortalecimiento de los capítulos regionales y ampliar las alianzas de reflexión estratégica, producto que el liderazgo de las transformaciones descentralizadoras de Chile hoy está compartido con nuevos actores y actrices, como los Gobernadores y Gobernadoras Regionales, Convencionales Constituyentes con convicción descentralizadora, y ello requiere nuevas formas de construcción de confianza y articulación, trascender al diagnóstico y pasar una segunda fase de ingeniería de detalle, que nosotros llamamos el ¿Cómo?”.


 

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